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Dossier sulla proposta di modifica della Legge 185 sul commercio di armi
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DOSSIER
PROPOSTA DI MODIFICA DELLA
LEGGE 185/'90 SUL COMMERCIO DI ARMI
A cura di Chiara Bonaiuti
Osservatorio Sul Commercio delle Armi - O.S.C. Ar - Ires Toscana
Firenze 31 gennaio 2002
Il disegno di legge n.1927/XIV recante
la ratifica ed esecuzione dell’accordo quadro relativo alle misure per facilitare la ristrutturazione e le attivita per la difesa europea della legge n. 185/'90
E’ attualmente in discussione nelle Commissioni riunite Esteri e Difesa il disegno di legge n.1927 recante la ratifica ed esecuzione dell’accordo quadro relativo alle misure per facilitare la ristrutturazione e le attivita per la difesa europea , che comporta, al contempo, emendamenti la legge n. 185/90. La modifica principale consiste nell’introduzione di un nuovo tipo di autorizzazione alle esportazioni di armamenti, la cosiddetta autorizzazione globale di progetto. Per quanto si inserisca nell’ottica dell’integrazione dell’industria europea degli armamenti, gli emendamenti introdotti possono avere conseguenze sulla trasparenza e il controllo del commercio delle armi. Il risultato e che una parte significativa delle esportazioni di materiale di armamento semplicemente scomparira dalle possibilita di controllo degli organi parlamentari, della stampa e dell’opinione pubblica.
Per comprenderne la portata e utile avere due parametri di riferimento: la legge n.185/90 recante «Nuove norme sul controllo dell’esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento” ed alcuni articoli dell’ “Accordo quadro relativo alle misure per facilitare la ristrutturazione e le attivita per la difesa europea”.
1. La legge vigente:
La legge n.185/90, come noto, e un insieme organico di norme che regola la trasparenza e il controllo del commercio italiano di materiali di armamenti. I tratti distintivi della normativa sono identificabili nei seguenti tre punti:
1. il principio secondo cui le esportazioni sono subordinate alla politica estera dell’Italia, alla Costituzione e ad alcuni principi del diritto internazionale, da cui discendono i divieti di cui all’art.1.5 e 1.6 (tra cui il divieto di esportare armi se queste contrastino con la lotta al terrorismo internazionale, il divieto di esportare a stati che responsabili di violazioni delle convenzioni internazionali sui diritti umani e il divieto di esportare a paesi in stato di conflitto), che hanno anticipato i criteri del Codice di Condotta Europeo;
2. il sistema di controllo che prevede chiare procedure di rilascio di delle autorizzazione e meccanismi di controllo successivi, segnando una chiara distinzione tra mercato lecito e illecito. Di estrema importanza e il divieto di cedere armi quando manchino adeguate garanzie sulla destinazione finale, richiedendo che alla domanda di autorizzazione sia allegato un certificato di uso finale attestante che il materiale non verra riesportato senza preventiva autorizzazione dell’Italia. E’ rilevante che la legge richieda che il CUF sia rilasciato dalle autorita governative: per cercare di evitare traffici illeciti e il fenomeno delle triangolazioni si mira a coinvolgere le autorita del paese in modo da impegnarlo a svolgere un’attivita di controllo sugli operatori economici.
3. Infine la legge recepisce le istanze di trasparenza interna ed esterna emerse in sede ONU prevedendo un’ampia e significativa informazione al Parlamento, e quindi all’opinione pubblica, sulle esportazioni e importazioni di armi italiane, tramite la presentazione di una relazione annuale al Parlamento del Presidente del Consiglio dei Ministri, che riporta dati dettagliati su azienda fornitrice, materiale esportato, valore, destinatario finale, banche coinvolte, etc.
Per tali norme e principi l’Italia si colloca in una delle posizioni piu avanzate a livello europeo, sul versante della trasparenza, dei controlli e delle prevenzione dei conflitti, ed e risultata uno dei paesi meno coinvolti nel riarmo di paesi instabili quali ex Jugoslavia, Iraq e Afghanistan.
In particolare: le autorizzazioni alle esportazioni
Il disegno di legge ruota attorno all’introduzione di una nuova modifica dell’autorizzazione all’esportazione di materiale di armamento: l’autorizzazione di progetto globale, che di fatto liberalizza gli scambi di pezzi e componenti nel caso di coproduzioni con partner europei e Nato, non solo all’interno dei confini dell’UE e della Nato, ma anche nel caso questi vengano esportati a paesi terzi (con alcuni caveat che andremo ad illustrare).
Fino ad oggi, secondo la legge vigente, esisteva un unico tipo di licenza individuale, da rilasciare all’operatore per l’esportazione, importazione e transito sia di pezzi che di componenti che di materiali finiti. Secondo l’art. 11 della legge, nella domanda di autorizzazione doveva essere specificato il tipo di materiale da esportare, il valore, i compensi per intermediazioni finanziarie, il destinatario intermedio e il destinatario finale. Ad essa doveva essere allegato un certificato di uso finale, rilasciato dalle autorita governative del paese destinatario.
Il procedimento autorizzatorio era preceduto da un’autorizzazione alle trattative (art.9) e da una autorizzazione alle transazioni bancarie (art.27) e seguito da controlli successivi, la documentazione a dogana, il certificato di arrivo a destino (art. 20).
Il concorso e l’elevato livello di collaborazione tra diversi ministeri (Esteri, Difesa, Tesoro, Finanze, etc.) limitava i pericoli di collusione e garantiva l’efficacia controlli previsti per legge tramite un incrocio dei dati finanziari, fiscali doganali ed economici. Ogni ministero per la propria competenza riportava inoltre “indicazioni analitiche per tipi quantita e valori monetari e per destinatari” dei materiali di armamento, indicandone gli stati di avanzamento nel proprio allegato alla relazione annuale del governo al Parlamento (art.5).
Il legislativo poteva cosi esercitare potere di indirizzo e un ulteriore controllo sulle esportazioni autorizzate e svolte l’anno precedente.
In particolare: le coproduzioni transnazionali di materiale di armamento
Nel caso di coproduzioni internazionali con partner europei o Nato, le rigorose procedure autorizzatorie si applicavano a ciascun componente esportato, con il fine di evitare che tali pezzi e componenti di marca italiana venissero assemblati in un paese estero e successivamente trasferiti a stati terzi considerati secondo la politica estera italiana e la nostra normativa, inaffidabili o a rischio.
Le nostre autorita avevano, inoltre, secondo la legge vigente, piena sovranita e responsabilita sulla destinazione finale di materiali assemblati all’estero, prodotti con pezzi e componenti italiani, ed esportati a paesi terzi. Nei casi di coproduzione l’operatore doveva dichiarare sin dall’inizio, non solo l’industria e il paese con cui coproduce, ma anche l’eventuale paese terzo che avrebbe acquistato il materiale di armamento. Era sul destinatario finale che il Ministero degli esteri valutava la coerenza con i principi ed i divieti della legge ed era il destinatario finale che appariva nella relazione annuale del governo al parlamento.
2. Il disegno di legge
Il ddl n.1927 introduce un nuovo tipo di autorizzazione all’esportazione:
l’autorizzazione globale di progetto. Essa si applica a tutti i programmi di coproduzione intergovernativi o interindustriali di produzione, ricerca o sviluppo di materiale di armamento svolti con imprese di paesi dell’Unione Europea e della Nato (art. 7 del ddl che modifica art. 13 della legge). In questi casi e per ciascun programma di coproduzione, l’autorizzazione globale di coproduzione si sostituisce alle singole autorizzazioni di ciascun pezzo e componente. Per ottenerla l’operatore deve dichiarare solo “la descrizione del programma congiunto; le imprese dei paesi di destinazione o di provenienza del materiale; il tipo di materiale” (art. 6 del ddl che modifica l’art.11 della legge vigente). Scompaiono quindi i riferimenti al numero di pezzi, al valore, al destinatario finale, alle intermediazioni finanziarie. Non e richiesto il certificato di uso finale. Le autorizzazioni globali sono inoltre esentate dai controlli bancari (art.11 del ddl che modifica art.27), certificato di arrivo a destino (art. 10 del ddl modif. art. 20 legge n. 185/90). Le informazioni sul destinatario finale, valore etc, non essendo richieste nell’autorizzazione non sono ovviamente riportate nella relazione annuale del governo al Parlamento.
La portata della modifica
Il campo di applicazione del nuovo tipo di autorizzazione risulta piuttosto vasto ed e prevedibile che nei prossimi anni essa arrivera a coprire una parte non indifferente delle nostre esportazione. La licenza globale di progetto si applica infatti a tutti i programmi congiunti, sia intergovernativi che interindustriali, di produzione, ricerca e sviluppo di materiali di armamento, realizzati con imprese dei paesi della Nato o dell’Unione Europea, che abbiano sottoscritto con l’Italia accordi per aderire ai principi ispiratori della nostra normativa (art. 7 del ddl che modifica l’art.13 della legge).
Considerando che le esportazioni italiane di armi a paesi dell’Unione europea nell’ambito di programmi di coproduzione intergovernativa coprivano gia, secondo i dati riportati dalla relazione l’anno passato, piu del 50% delle nostre esportazioni verso l’area, e che il processo di globalizzazione e integrazione dell’industria europea degli armamenti si sta intensificando, e prevedibile che tale percentuale sia destinata ad aumentare e a divenire maggioritaria. A tale quota va aggiunta la percentuale di coproduzioni interindustriali: secondo la formulazione dell’emendamento all’art.13 della legge, infatti, le procedure semplificate non si applicano solo agli accordi intergovernativi, “piu sicuri” in quanto prevedono un accordo preventivo tra governi, ma anche ad accordi tra industrie dei paesi sopra elencati. L’operatore che avra l’accortezza di stringere un accordo con un’azienda con un paese europeo o Nato con una legislazione piu permissiva potra allargare i mercati, per godere di procedure autorizzatorie semplificate ed eludere la nostra normativa.
Le conseguenze
Per tutte le esportazioni che rientreranno all’interno dell’autorizzazione globale, non saranno applicabili i normali controlli, ne il Governo (con le eccezioni, come illustreremo, relative ai programmi di coproduzione realizzati con i cinque paesi che hanno ratificato l’accordo), ne il Parlamento saranno informati sulla destinazione finale del materiale nel caso in cui sia assemblato in un paese partner ed esportato ad un paese terzo. Al momento del rilascio dell'autorizzazione il governo (con le stesse eccezioni) si esprimera ed applichera i principi ed i divieti della legge solo sulla destinazione intermedia (ovvero il paese con cui si coproduce), e non sulla destinazione finale.
La relazione annuale del governo al parlamento, ovviamente, non riportera valori e destinazione finale dei materiali che ricadono all’interno dell’autorizzazione globale.
Non sara infine possibile ricostruire i dettagli e il valore aggregato delle esportazioni italiane di materiale di armamenti, ne operare congrue analisi diacroniche dei dati. In sintesi non saranno applicabili i tratti salienti della nostra normativa: procedure autorizzatorie, controlli contro le triangolazioni, i controli bancari, ne sui pezzi e componenti, ne sul prodotto finito, i divieti di esportare a paesi instabili o aggressivi (nel caso in cui il materiale sia assemblato nel paese con cui si coproduce), trasparenza e controllo del parlamento e dell’opinione pubblica.
3. L’accordo quadro per la ristrutturazione dell’industria europea della difesa.
Il disegno di legge si inserisce nel contesto del recepimento dell’accordo quadro per la ristrutturazione dell’industria europea della difesa ("Framework Agreement Concerning Measures to Facilitate the Restructuring and Operation of the European Defense Industry") presentato il 27 luglio 2000. L’accordo, come noto firmato e ratificato da altri cinque paesi (Francia Gran Bretagna, Spagna, Germania e Svezia) e nato su spinta dei rappresentanti delle industrie europee degli armamenti con il fine di facilitare il processo di integrazione e di ristrutturazione dell’industria.
Esso si pone, tra le altre cose, due obiettivi principali:
Snellire, semplificare le procedure e le barriere interne di trasferimenti di pezzi e componenti per coproduzioni transnazionali tra le parti, al fine di rafforzare la cooperazione nel settore;
Definire nuove procedure comuni per determinare le destinazioni extraeuropee, cercando di garantire che l’esportazione di sistemi prodotti in cooperazione sia gestita in maniera responsabile e comune tra le parti, in conformita agli obblighi e impegni internazionali degli stati partecipanti all’area di controllo dell’Unione Europea, in particolar modo ai criteri del Codice di Condotta europeo.
Le modifiche principali che introduce sono due:
La licenza globale di progetto, applicabile a programmi congiunti di coproduzione intergovernativa realizzati tra due o piu paesi che hanno ratificato l’accordo. La licenza si sostituisce alle singole autorizzazioni specifiche per le esportazioni o movimentazioni di singoli pezzi e componenti nel quadro della coproduzione. L’accordo precisa che il rilascio della licenza non esonera dai certificati di utilizzo o di arrivo a destino ne dai controlli doganali per i pezzi e componenti esportati (art.12) da un nucleo minimo di controlli volto ad impedire deviazioni verso destinazioni illecite dei pezzi. Essa si applica solo nel caso di coproduzioni tra stati che hanno ratificato l’accordo e che siano precedute da un accordo intergovernativo. “E’ responsabilita di ogni parte stabilire le condizioni per l concessione e il ritoro della licenza”. Le modalita di rilascio sono estremamente importanti per evitare deviazione o perdita di controllo di pezzi e componenti.
Nel caso di esportazione di una coproduzione delle industrie appartenenti a due o piu stati parte, ad uno stato terzo, l’accordo prevede una procedura decisionale comune che coinvolge tutti gli stati che hanno partecipato alla stessa.
Secondo l’art.13, le parti che intraprendono un programma di armamento determineranno assieme, per ogni specifico programma, una lista di destinazioni lecite. La decisione sui paesi cui e possibile esportare verra presa tramite la procedura del consensus, che, come noto, si avvicina a quella dell’unanimita pur non richiedendo voto formale. Essa quindi, teoricamente, conferisce a ciascuno stato il potere di bloccare l’ammissione di un paese, ritenuto a rischio, aggressivo o repressivo, secondo la propria normativa o politica estera, dalla lista delle destinazioni lecite, favorendo i paesi con le normative piu avanzate e un processo di armonizzazione delle normative verso standard alti. Una tale procedura decisionale rappresenta un importante passo avanti rispetto a quella prassi (diffusa solo in alcuni paesi) che nel caso di coproduzioni rimandava al paese assemblatore la responsabilita dell’esportazione verso paesi terzi e che aveva favorito la tendenza da parte delle industrie a riallocare la capacita manifatturiera in paesi con minori controlli e barriere piu basse all’esportazione.
Il campo di applicazione dell’accordo (e quindi la licenza globale di progetto) e circoscritto a:
1) i soli programmi di coproduzione intergovernativa (con possibili estensioni, seguendo determinate clausole).;
2) i soli sei paesi parte dell’accordo.
L’accordo, redatto in tempi record, presenta ancora alcune vaghezze sul piano politico e dei controlli, sulla trasparenza e sulla pace e sicurezza intermazionale, parte delle quali sono demandate a successivi arrangements. Nel frattempo e responsabilita dei singoli stati, riempire, con le proprie normative, tali vuoti normativi.
4.L’accordo quadro e il disegno di legge: un breve confronto
Le modifiche introdotte dal disegno di legge si spingono oltre quanto richiesto dall’accordo.
a) Per cio che concerne i requisiti, le modalita di rilascio e i controlli della licenza globale di progetto, il disegno di legge ha introdotto la formula piu generica, una sorta di autorizzazione tipo open (senza specificare numero di pezzi modalita di comunicazione dell’uscita dei materiali e di verifica), per la quale non e chiaro come possano essere effettuati controlli sull’effettiva aderenza delle esportazioni al programma e per evitare deviazioni di pezzi e componenti verso paesi o individui pericolosi.
Considerando che l’autorizzazione globale di progetto si sostituisce alle singole autorizzazioni alle esportazioni per un programma di coproduzione che puo durare anche anni, essa dovrebbe essere pensata e formulata in modo tale da garantire un nucleo minimo di controlli, anche periodici, al fine di verificare la rispondenza dell’esportazione effettiva dei pezzi e componenti, al fine di verificare l’arrivo a destino dei pezzi, strumenti per effettuare controlli sull’affidabilita delle industrie e un sistema, anche informatico che permetta di sapere esattamente quanti pezzi sono usciti e in quale paese ed industria si trovi, seguendo l’iter dei pezzi usciti dall’Italia.
Tale controllo a livello nazionale andrebbe man mano integrato e sostituito con controlli multinazionali che passino tramite una collaborazione tra autorita nazionali, dogane e polizie dei vari paesi.
b) Sull’esportazione a paesi terzi (ovvero che non partecipano all’accordo di coproduzione), i problemi principali sono imputabili innanzitutto alle modifiche introdotte dal ddl e non previste dall’accordo.
1. La prima concerne l’applicazione dell’autorizzazione globale non solo agli stati parte dell’accordo che quindi si sono impegnati a decidere assieme tramite la procedura del consensus, sull’esportazione ad una non parte, ma anche ai restanti paesi dell’Unione Europea o della Nato. Per i paesi che non hanno aderito all’accordo quadro (Belgio, Canada, Repubblica Ceca, Danimarca, Grecia, Ungheria, Islanda, Lussembugo, Olanda, Norvegia, Polonia, Portogallo, Spagna, Turchia, Stati Uniti, etc. alcuni dei quali hanno legislazioni estremamente permissive e controlli molto blandi) non valgono le norme relative alla procedura del consensus per definire assieme la lista delle destinazioni lecite. Nei confronti di tali paesi (che hanno normative e politiche estere differenti da quella italiana, molte volte meno rigorose), il rilascio della licenza globale di progetto, equivale ad un’abdicazione di sovranita e responsabilita ovvero a conferire una delega in bianco sulla scelta delle destinazioni finali al paese con cui si coproduce, senza che le nostre autorita possano controllare nulla in merito. Nell’autorizzazione globale di progetto l’operatore deve infatti indicare solo il paese e l’industria con cui coproduce e non il destinatario finale (ovvero l’eventuale paese terzo che acquistera il materiale), ne il valore. Cio significa che in tutti i casi di rilascio di tale autorizzazione a stati non parte dell’accordo ne governo ne parlamento saranno informati sulla destinazione del materiale di armamento coprodotto con pezzi e componenti di marca italiana e assemblato all’estero. L’accordo Debre Schmidt del 1972 tra Francia e Germania, che recepiva tale principio, e stato recentemente rescisso proprio perche favoriva la tendenza a riallocare la produzione e l’assemblamento di materiali di armamento, nel caso di coproduzione, nei paesi con barriere all’esportazione piu basse. La richiesta di una preventiva adesione ai principi ispiratori della legge italiana risulta un po’ troppo generica per garantire omogeneita di vedute, di politiche esportative e di controlli.
2.La licenza non si applica solo a coproduzioni intergovernative, come previsto dall’accordo quadro, che possiamo considerare relativamente piu sicure in quanto prevedono un accordo preventivo tra governi, ma anche a semplici accordi tra industrie. Sara quindi sufficiente per una societa italiana stringere un accordo con una qualsiasi societa turca o ungherese (anche costituita ad hoc) per godere delle procedure semplificate (Bellagamba).
5.Un’ulteriore precisazione
Il disegno di legge prevede un’ulteriore modifica non richiesta dall’accordo quadro. Essa riguarda il divieto di esportare a paesi i cui governi siano responsabili di accertate violazioni dei diritti umani. Il disegno di legge precisa che le violazioni delle convenzioni devono essere gravi e accertate da appropriati organi dell’UE e dell’ONU.
L’aggiunta dell’aggettivo gravi, che restringe la cerchia dei paesi che ricadono all’interno del divieto, viene motivata con la necessita di “adeguarsi al criterio numero 2 previsto dal "Codice di condotta", che prevede la specificita della gravita per le violazioni dei diritti dell'uomo”. Merita precisare che il Codice di Condotta, approvato nel 1998 e non vincolante giuridicamente, e stato inteso come una base di partenza, un minimo comun denominatore sul quale costruire una regolamentazione piu rigorosa e vincolante. I criteri che introduce, specifica lo steso documento, “should be regarded as the minimum for the management of, and restraint in, conventional arms transfers by all EU Member”. Ed ancora, nelle disposizioni operative e precisato che il Codice “non ostacolera il diritto degli Stati membri di operare politiche nazionali piu restrittive”.
In linea generale, lo spirito delle modifiche apportate, anche nel contesto di accordi e documenti internazionali, come l’accordo quadro e il codice di condotta, sembra rispecchiare da parte del nostro paese una politica rinunciataria che risponde al principio del minimo comun denominatore. Al contrario l’Italia, in forza della propria normativa, che la poneva, fino adesso, in una delle posizioni piu avanzate, avrebbe potuto svolgere un ruolo guida, propulsivo e responsabile, volto a costruire una regolamentazione europea di trasparenza e controllo del commercio delle armi orientata verso standard alti.
Solo con un atteggiamento responsabile si puo costruire politica estera e di sicurezza dell’UE, orientata al mantenimento della pace e della sicurezza europea ed internazionale, che si basi anche su misure preventive realmente efficaci e lungimiranti.
Chiara Bonaiuti (O.S.C. Ar di Ires Toscana), Firenze
(Questo Dossier e riproducibile citando l’autore e la fonte)
Per ulteriori informazioni consultare il sito dei Missionari Saveriani.
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